El blog de la Mutualidad de la Abogacía

José Luis Escrivá
30 agosto 2019

“El sistema de pensiones requiere medidas adicionales a largo plazo que refuercen su sostenibilidad”

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La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) es un organismo independiente de control fiscal creado en 2013 por el Gobierno, a iniciativa de la UE y como desarrollo de un mandato constitucional.

Entre los principales objetivos de la AIReF está garantizar el principio de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera del país. Es una institución llamada a ser fundamental en las próximas políticas fiscales en España.

José Luis Escrivá Belmonte, con amplia experiencia nacional e internacional, preside esta entidad cuyas recomendaciones sirven de guía a las Administraciones públicas. A lo largo de esta entrevista analiza distintas cuestiones de la situación económica actual, como buen conocedor de los ámbitos privados y públicos de las finanzas españolas y europeas.

Según los informes y datos económicos publicados, parece que vamos hacia una desaceleración económica global. En ese contexto, ¿cuál es la visión de la economía española por parte de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal?

A lo largo de los últimos años España ha experimentado tasas de variación del PIB elevadas y por encima de lo observado en otros países de nuestro entorno. En este momento la economía española muestra un patrón de crecimiento más equilibrado que el de la década precedente. Se han producido grandes transformaciones: el grado de apertura exterior es mayor, se han eliminado los saldos negativos persistentes por cuenta corriente, los niveles de inversión son similares a los de países de nuestro entorno, se han desapalancado notablemente las empresas no financieras y los hogares, etc.

Durante los primeros meses de 2019 los datos coyunturales que alimentan el modelo de previsión en tiempo real desarrollado por la AIReF apuntan hacia una consolidación del ritmo de crecimiento de la economía española, consecuencia de la fortaleza de la demanda interna, en especial, de la inversión en bienes de equipo y de la inversión en construcción.

Si bien la economía española no es inmune ante los riesgos externos, las condiciones actuales permiten anticipar una maduración progresiva del ciclo en el medio plazo, con un crecimiento en el entorno del 2 % sobre la base de las palancas existentes. La economía española ha atravesado la crisis con un coste enorme en empleo y una moderación salarial que ha aumentado nuestra competitividad respecto a nuestros socios del área Euro.

En este sentido, ¿a qué deberá enfrentarse de manera prioritaria el próximo Gobierno de nuestro país? ¿Cómo se deberían afrontar algunos retos pendientes como la elevada deuda pública, el desequilibrio fiscal y el alto nivel de desempleo?

La sostenibilidad de las finanzas públicas debe ser una prioridad dado el elevado stock de deuda existente y la existencia de pasivos contingentes, que podrían suponer un riesgo a futuro.

A pesar del crecimiento sostenido de la economía en los últimos años, y en un entorno de tipos de interés nominales históricamente bajos, la ratio de deuda sobre el PIB muestra una estabilización en torno a su valor máximo. Es importante aprovechar etapas de crecimiento sostenido, como la actual, para reducir la ratio de deuda sobre PIB de forma más intensa a fin de generar el suficiente espacio fiscal que permita responder a crisis futuras.

Por ello, en aras de la sostenibilidad de la deuda, las medidas tomadas tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos deben suponer en su conjunto una mejoría estructural, es decir, permanente en el saldo de las Administraciones públicas.

Aún persisten debilidades estructurales, en su mayor parte legados de la crisis, que constituyen retos a futuro: no se ha cerrado la brecha de desempleo con Europa y persiste un elevado nivel de desempleo estructural; la recuperación del crecimiento no es suficiente para revertir el desequilibrio fiscal manteniéndose aún un elevado stock de deuda; y se ha ampliado la desigualdad afectando a los colectivos más vulnerables.

Abordar estos retos requiere una visión integral de las finanzas públicas que englobe un análisis en profundidad de las administraciones territoriales, del marco fiscal, de los pasivos contingentes y de la calidad del gasto público.

Todas estas reformas deben abordarse no solo desde el punto de vista de la eficiencia y eficacia, sino también desde el punto de vista de la equidad. La desigualdad se ha ampliado desde el inicio de la crisis y el crecimiento no tiene mucha capacidad para revertir esta situación. La política fiscal española es poco redistributiva en un marco comparado y temporal y muchas políticas no incorporan los efectos redistributivos y se basan en análisis sesgados a la eficiencia. Por tanto, es necesario incorporar el reto de la desigualdad en el diseño y evaluación de las políticas públicas.

¿Cuáles son, en su opinión, los principales riesgos a los que nos enfrentamos?

Desde el punto de vista macroeconómico existen numerosos riesgos exteriores que podrían impactar en mayor o menor medida en la economía española. A nivel mundial debería prestarse especial atención a la ralentización del crecimiento mundial, la escalada de tensiones por la guerra comercial entre Estados Unidos y China y el repunte del precio del petróleo. En el ámbito europeo el Brexit, la situación italiana y un futuro cambio en la orientación de la política monetaria podrían suponer, aunque bajo, un riesgo para la economía española.

Desde el punto de vista fiscal, a medio plazo preocupa especialmente la acumulación de deuda pública. Revertir esta situación exigiría no solo un esfuerzo fiscal continuado, sin precedentes en los últimos cuarenta años, si no también hacer frente al reto demográfico del envejecimiento. Se estima que, sin las necesarias reformas paramétricas, el envejecimiento de la población presionará al alza el gasto en pensiones con un impacto acumulado en la deuda de cerca de 50 puntos porcentuales del PIB en treinta años.

¿Cree que escuchan adecuadamente los políticos las recomendaciones de los técnicos?

El diálogo entre técnicos y políticos es complejo dadas las restricciones a las que ambos se enfrentan. Los políticos deberían fundamentar sus decisiones en las recomendaciones de los técnicos, pero, en un ejercicio de autocrítica, considero que los técnicos también deberían tener en cuenta a la hora de elaborar sus recomendaciones las restricciones a las que se enfrentan los políticos.

Desde su creación hace escasos cinco años, la AIReF ha trabajado con un compromiso firme de independencia, transparencia y rendición de cuentas que le ha permitido labrar su reputación y con ella la efectividad a la hora de realizar recomendaciones al gobierno. En última instancia, es esa independencia la que ha conseguido que se supere la inicial etiqueta de los “hombres de negro” que se nos asignó y es la transparencia y la rendición de cuentas las que han evitado caer en un papel superficial de tecnócratas. Los políticos siempre desconfiarán de cualquier instancia que evalúe, supervise o, simplemente, analice en detalle sus políticas, pero en nuestra corta historia, hemos logrado superar algunas de esas reticencias y los políticos se han ido dando cuenta de que la independencia en el ejercicio de nuestra labor y nuestra reputación cumplen una función importante para ellos en la medida en que legitiman su labor.

De hecho, dentro de nuestras labores fundamentales se encuentra la elaboración de recomendaciones dirigidas a las Administraciones públicas que evaluamos. Estas Administraciones están sujetas al principio de cumplir o explicar, por lo que deben reflexionar sobre las recomendaciones que les dirige la AIReF tanto si deciden cumplirlas como si deciden desviarse de las mismas, en cuyo caso deberán explicar las razones de dicha desviación.

Otro buen ejemplo es el programa de evaluación del gasto público que se inició hace dos años a instancia del Consejo de Ministros y cuyos resultados en una primera fase ya se han enviado al Gobierno. En estas evaluaciones se realizan recomendaciones de mejora para garantizar una mayor eficiencia y eficacia de las políticas públicas.

La organización que usted preside ha constatado la existencia de un déficit estructural en la Administración de la Seguridad Social entre el 1,3 % y el 1,5 % del PIB. ¿Qué propuestas de mejora plantea la AIReF para la sostenibilidad de la Seguridad Social a corto y largo plazo?

Como usted sabe, la misión fundamental de la AIReF es velar porque las Administraciones públicas cumplan de forma efectiva con el principio de estabilidad presupuestaria. Por este motivo llevamos a cabo una evaluación continua de la situación financiera de la Seguridad Social, que nos ha llevado a constatar la existencia de un déficit estructural que, en efecto, estimamos en torno al 1,4 % del PIB. Para situar este dato en un contexto más amplio, es interesante señalar que, durante el último ciclo de la economía española, el saldo estructural de la Seguridad Social se ha deteriorado en 2 puntos porcentuales, pasando de un superávit del 0,6 % al inicio del ciclo anterior en 1999 al actual déficit del 1,4 %.

De acuerdo con lo que prevé nuestro estatuto, en enero de este año la AIReF publicó una opinión sobre la sostenibilidad de la Seguridad Social en la que realizábamos una serie de propuestas para abordar este problema.

A corto plazo, la AIReF propuso que el déficit de la Seguridad Social se cierre por completo a través del traspaso de responsabilidades de gasto al Estado. Esto se implementaría a través de dos medidas. Por un lado, la asunción por el Estado de gastos no contributivos de la Seguridad Social. Por otro, una reasignación de cotizaciones entre Estado y Seguridad Social, de modo que el aumento del tipo de cotización para pensiones se compense con la reducción del tipo de cotización por desempleo, asumiendo el Estado la pérdida para el SEPE. Estas medidas entran en la lógica de que en el corto plazo el déficit estructural sea soportado por el Estado, que es la administración que cuenta con las herramientas necesarias para reducirlo.

No obstante, el sistema de pensiones afronta retos de largo plazo que requieren medidas adicionales para reforzar su sostenibilidad, equidad y suficiencia. El envejecimiento de la población es el más evidente, aunque también hay otros como las nuevas formas de organización del trabajo o la creciente movilidad transfronteriza de los trabajadores, especialmente dentro de la Unión Europea. En este sentido, y siguiendo la línea de las reformas iniciadas en 2011, la AIReF considera que existe recorrido en el cierre de la brecha entre la edad legal y la edad efectiva de jubilación y en la ampliación de la carrera de cotización considerada para el cálculo de la pensión, que es comparativamente baja a nivel internacional.

¿Deberían tenerse en cuenta estas propuestas para la toma de decisiones en el marco del diálogo social a través del Pacto de Toledo?

En principio, somos nosotros los que debemos tomar en consideración los acuerdos y deliberaciones del Pacto de Toledo en nuestros análisis. Por ejemplo, de acuerdo con nuestra normativa, la responsabilidad de la AIReF se circunscribe al seguimiento de la situación financiera de la Seguridad Social, desde el punto de vista de su adherencia al principio de estabilidad presupuestaria. El trabajo de la AIReF toma como punto de partida los últimos acuerdos de la Comisión del Pacto de Toledo, que constataban la falta de apoyo al índice de revalorización de las pensiones (IRP). Las instituciones como la nuestra distinguen habitualmente entre la evaluación a legislación constante y a políticas constantes. Así, el consenso político sobre el IRP en el Pacto de Toledo ha hecho que su desaparición forme parte de nuestro escenario base, incluso antes de su eliminación formal en la normativa.

Sobre esa base, la AIReF trata de construir propuestas rigurosas desde el punto de vista de su impacto en la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo. A partir de ahí son los representantes políticos los que deben discutir las posibles alternativas y lograr los consensos necesarios para reforzar la sostenibilidad del sistema público de pensiones.

Naturalmente, la AIReF siempre está a disposición de las instituciones para brindar su soporte analítico y técnico a las deliberaciones, si es requerida para ello. Baste decir que solo durante 2018 he acudido en siete ocasiones al Congreso y al Senado en relación con distintos temas.

¿Qué mecanismos se pueden desarrollar que permitan atender el desafío de la longevidad? ¿Las sociedades envejecidas tienen más dificultades para su crecimiento económico? ¿Considera que la inmigración puede servir para evitar ese supuesto?

Tal y como se ha comentado anteriormente, la AIReF ha publicado recientemente una opinión sobre la sostenibilidad del sistema de la Seguridad Social. Precisamente, en esta opinión, se identifica un reto a largo plazo para la sostenibilidad del sistema derivado del aumento del gasto en pensiones asociado al envejecimiento poblacional, en línea con los países de nuestro entorno.

Como punto de arranque de las previsiones de gasto en pensiones, la AIReF también publicó sus previsiones demográficas, desagregando en sus tres principales componentes, al saldo migratorio, la fecundidad y la esperanza de vida. Gran parte del esfuerzo analítico desarrollado por la AIReF ha estado concentrado en la generación de unas previsiones poblacionales propias, como factor esencial para explicar la evolución futura del gasto.

Las sociedades envejecidas y con una baja reposición de la población en edad de trabajar suponen un reto para la sostenibilidad financiera ya que implican un alto gasto público derivado del aumento de la carga del sistema de pensiones, del gasto sanitario y del sistema de dependencia. Por tanto, tienen mayores dificultades para tener un crecimiento económico sostenido. La tendencia a sociedades envejecidas con poca natalidad, cerradas a la inmigración y con presiones a la baja en las tasas de crecimiento económico, se conoce con el nombre de japonización de la economía.

En este sentido, para solucionar este problema, la AIReF cree que la mejora de la fecundidad es un factor importante, pero en absoluto suficiente: la inmigración es el factor decisivo para garantizar el crecimiento demográfico.

En España, la esperanza de vida es una de las más altas del mundo y de acuerdo con las previsiones de la AIReF, en 2050 será aún mayor, situándose en torno a los 87 años. Además, la tasa de fecundidad española está entre las más bajas de los países desarrollados, con una caída reciente que se debe a factores coyunturales: precariedad laboral, dificultad de acceso a vivienda, menor creación de hogares. Aunque en el futuro la tasa podría converger hacia la de los países de nuestro entorno, entre 1,8 y 2 hijos por mujer, esto parece insuficiente para evitar la japonización. Por tanto, parece necesario que se produzca un flujo de inmigración para garantizar el crecimiento demográfico. La AIReF prevé un flujo de entradas anuales netas promedio en el período 2018-2048 de entre 220.000 y 320.000 personas.

La Mutualidad ha puesto en marcha recientemente la Escuela de Pensamiento para el Estudio de la Economía del Envejecimiento. ¿Qué papel debería adoptar el Estado ante los cambios que se avecinan en la futura sociedad?

Sí, conocemos la Escuela y los trabajos de su presidente, José Miguel Rodríguez-Pardo del Castillo, y de sus reconocidos miembros. Los estudios iniciales escogidos sobre el comportamiento del consumidor y la determinación de los estímulos del ahorro para los jóvenes, y sobre el envejecimiento en la empresa, son muy interesantes.

Desde el punto de vista de la AIReF, el Estado debería ser consciente de la magnitud del problema y afrontarlo con unas previsiones y unos datos que sean ajustados y fiables. De ahí que la AIReF haya hecho hincapié en que el INE tenía que realizar unas proyecciones demográficas que fuesen realistas y creemos que, tras la publicación de las propias previsiones de la AIReF al respecto, el INE ha actualizado sus proyecciones y han mejorado.

A la hora de desarrollar las políticas, la AIReF no entra a valorar cuáles son las idóneas, sin embargo, es conveniente mirar las mejores prácticas a nivel internacional, ya que existe una gran batería de políticas que los países de nuestro entorno han desarrollado para potenciar la fecundidad, que podrían servir como ejemplo.

¿Qué iniciativas consideraría prioritarias, desde el área de trabajo de la Escuela, que ayudasen a la reflexión de este nuevo tiempo que se avecina?

Tal y como se ha explicado anteriormente, la AIReF cree firmemente en la importancia de estudiar estas materias para entender cómo va a evolucionar la economía mundial en los próximos años. En este sentido, la Escuela podría profundizar en cualquiera de estos tres aspectos que conforman las previsiones: los flujos migratorios, las tendencias y políticas relacionadas con la fecundidad y la creciente longevidad. Asimismo, los impactos que comportarán en pensiones, sanidad y dependencia, la gran cobertura olvidada.

Otro aspecto destacado se refiere a las mejoras en la medicina y el diagnóstico precoz de enfermedades, que aumentan la esperanza de vida, pero también generan dilemas ligados a su financiación por su cada vez más elevado coste.

¿Podría el “envejecimiento” llegar a ser una especialidad de la economía?

Dada las tendencias que se observan en todos los países desarrollados, parece necesario que se dé a esta materia la importancia que está cobrando en el debate político y que se incluya como un área prioritaria para la academia.

Cabe señalar que ya existen instituciones que se dedican de manera completa al estudio de esta materia como el Study Committee on Ageing, dentro del Federal Planning Bureau, una de las dos instituciones fiscales independientes que existen en Bélgica.

El premio Nobel de economía James Meade escribió en 1970 que desafortunadamente, los economistas y los demógrafos han trabajado siempre de manera aislada, ignorando sus respectivas áreas. Poco a poco eso ha empezado a cambiar, fundamentalmente en la academia, pero en el día a día de práctica de las instituciones económicas sigue siendo así en buena medida. Muchas veces, los organismos de previsión económica asumen de forma acrítica las proyecciones elaboradas por los demógrafos de los institutos estadísticos sin valorar si estas están elaboradas con criterios probabilísticos o en qué medida son coherentes con el resto de su análisis. Igualmente, los demógrafos tienden a ignorar la importancia de las condiciones económicas en sus proyecciones, lo que puede llevar a errores de previsión enormes, por ejemplo, en el caso
de la inmigración.

Para contribuir a la sostenibilidad del sistema público de pensiones, ¿son necesarias medidas que potencien el ahorro para pensiones en el segundo y tercer pilar de la previsión social, por parte del sector privado? ¿Qué propuestas sugiere para incentivar esta cuestión?

El ahorro por parte de los hogares es fundamental y es uno de los principales determinantes del crecimiento económico. Es evidente que el ahorro para jubilación en España es débil. Especialmente en el ahorro del segundo pilar, vinculado a la actividad laboral. Ahora bien, lo que no es tan evidente es la forma que deba adoptar este, planes de pensiones u otros productos, ni la capacidad de los gobiernos para aumentar el ahorro agregado mediante políticas (incentivando un determinado producto se podría estar simplemente desplazando el ahorro entre vehículos o individuos sin que aumente el ahorro neto).

Por otra parte, el mensaje de incentivar el ahorro no puede ser equivalente a hacer dejación de la responsabilidad de los gobiernos respecto a la sostenibilidad del sistema público de pensiones que no olvidemos que en muchos casos es la única fuente de ingresos de los pensionistas españoles.

Finalmente, una nación que mantiene buena parte de la riqueza de las familias en viviendas en propiedad debería facilitar el proceso de transformación de estas en rentas complementarias a la jubilación.

Ahora, la tributación de las prestaciones de los sistemas complementarios de pensiones es 100 % por rendimientos de trabajo. ¿Por su propia naturaleza, los rendimientos financieros obtenidos de las aportaciones no deberían tributar, a su juicio, como rendimientos de capital mobiliario y no como rendimientos de trabajo? ¿Y los sistemas alternativos al Sistema público de pensiones, como son las mutualidades de previsión, no deberían tener un tratamiento fiscal nulo en la parte alternativa o equivalente en la complementaria a los planes de pensiones?

No compete a la AIReF valorar la pertinencia de medidas concretas de política económica ni de cambios en la fiscalidad de un determinado producto. Lo que sí nos compete es tratar de valorar de manera objetiva el impacto de las medidas que adopten los Gobiernos para incorporarlo a nuestro análisis de la economía y de las finanzas públicas. La determinación del nivel de ingresos y gastos de las Administraciones públicas es algo que corresponde al ámbito democrático de decisión.

La AIReF, por tanto, no se pronuncia sobre la idoneidad de modificar el tratamiento fiscal de determinados productos, pero sí advierte del efecto en la sostenibilidad fiscal.

Sin embargo, en relación con la fiscalidad de las aportaciones y prestaciones de los planes de previsión social, me gustaría hacer una puntualización, ya que el Gobierno ha encargado a la AIReF, en el marco de la revisión del gasto público que realiza, que haga una evaluación de este beneficio fiscal.

En este caso, la AIReF revisará la situación actual de esta deducción y valorará sus efectos tanto sobre el ahorro del conjunto de la economía como sobre la demanda de productos de inversión alternativos y sus implicaciones sobre la progresividad. No obstante, esta evaluación ha comenzado recientemente y aún es muy pronto para mostrar alguno de los resultados. En cualquier caso, el propietario de estas evaluaciones es el Gobierno que es quien ha encomendado la realización de estos estudios a la AIReF y que ha demostrado un interés por realizar una evaluación técnica e independiente que le permita, posteriormente, adoptar las decisiones en base a datos objetivos.

¿Qué opinión le merecen los planes de pensiones paneuropeos? ¿Cree que servirán para incentivar al ahorrador español teniendo en cuenta su cultura financiera?

Cualquier iniciativa que vaya en la línea de establecer estándares comunes en regulación y supervisión financiera y que impulse el mercado de trabajo europeo es potencialmente beneficiosa. En un contexto en el que cada vez más ciudadanos vivirán a lo largo de su vida en varios países, resulta apropiado. En última instancia, supone empoderar al pequeño ahorrador frente a un sector que en algunos países tiene un importante poder de mercado. En cualquier caso, como casi siempre, el diablo está en los detalles, y habrá que esperar a ver si esta regulación logra sus fines y estos productos se afianzan en el mercado. Los aspectos fiscales, en particular, pueden ser clave para que en unos países se desarrollen y en otros no pasen de ser simbólicos.

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